研究成果 | 余令 游晓庆 刘怡萍 江芙蓉：乡村振兴战略下社会组织支持体系的建构实践与探索（下）

专题篇：

乡村振兴战略下社会组织

支持体系的建构实践与探索

余令：深圳经济特区社会工作学院执行院长，高级社工师，研究领域：社会工作、社会组织、社会治理；

游晓庆、刘怡萍、江芙蓉：均为深圳经济特区社会工作学院研究员，研究领域：公益慈善、社会治理等。

二 不同地区支持社会组织发展的实践案例分析

随着乡村振兴战略的逐步推进，我国中西部地区以及原有的一些社会组织发展薄弱的县市、街镇等，对社会组织的发展日趋重视，尽管大部分地区尚未建立较为完备的社会组织支持体系，但他们推动社会组织发展的一些策略大多基于多元主体协同参与的思路，其实践经验对于社会组织发展薄弱地区构建社会组织支持体系具有现实借鉴意义。

(一)实践案例基本情况

本文遴选的案例，基于笔者所在机构2019~2022年分别以不同角色在四川省阿坝藏族羌族自治州九寨沟县、湖南省常德市、广东省东莞市横沥镇等三地参与实施的社会组织孵化培育项目。三地在经济地理位置上分属于我国西部、中部和东部沿海地区，在社会组织发展阶段和发展水平上则分别代表着基础建设、专项提升和全面强化三个类型。

1.基础建设型：九寨沟县社会组织孵化培育及人才培养项目

四川省阿坝藏族羌族自治州九寨沟县位于四川省西北部，总面积达5200多平方公里，下辖17个乡镇，10个社区，120个村，总人口8.15万人，其中常住人口6.5万人，居民以汉族、藏族、羌族为主。2019年初，九寨沟县民政局邀请深圳经济特区社会工作学院就九寨沟县社会组织的发展现状进行了调研。调研发现：首先，九寨沟县社会组织总体数量少，规模小。截至2018年底，九寨沟县民政局登记社会组织共36家，每万人拥有社会组织数量约为4个，总体数量明显偏低，且除个别社会组织在尝试开展社会服务活动外，大部分社会组织还未找到适合自身的可持续性的业务活动模式。其次，社会组织发展结构欠合理、分布不均衡。从类型来看，全县民办非企业单位仅3家，其余多为经济类、文娱类社会团体，从东部发达省份社会组织组成结构来看，民办非企业单位大多占社会组织总数的50%以上，而九寨沟县民办非企业单位占比仅不到1%。从分布来看，约70%社会组织集中在新老城区及九寨沟景区所在的漳扎镇等区域，大部分乡镇都没有登记的社会组织。最后，社会组织起步较晚，严重缺乏管理经验及专业人才。从走访的几家较为活跃的社会组织来看，他们大多成立时间在一年左右，且规模都偏小，普遍处于初级发展阶段，全县持证社工仅2名，社会组织面临着从业人员专业化水平低、专职人员稀少、队伍不稳定、严重缺乏管理经验等问题。

与社会组织发展不足相对的是，随着九寨沟县经济社会发展及乡村振兴步入新阶段，在社会服务和社会治理等方面对社会组织的参与有了更加迫切的需求。2019年，九寨沟县民政局希望在全县推进居家养老服务，这样一项系统的为民工程单靠基层民政力量是不够的，需要更多社会力量，包括社会组织、志愿者的参与，但现实情况是当地能够有效开展专业社会服务的社会组织发展不足，难以承接相关的政府购买服务。

在此背景下，夯实当地社会组织的发展基础，在当地培养一批有实力、能担当的社会组织具有十分重要的意义。针对九寨沟县社会组织发展所存在的问题以及对社会组织的需求，一方面，九寨沟县民政局充分撬动社会公益资源，借助东西部协作的契机，合理调配利用深圳市慈善会、深圳市红荔慈善基金会的帮扶资金，转变以往将慈善资金集中用于硬件设施改善的思路，将一部分慈善资金用于对专业社会服务组织和人才的扶持，并委托深圳经济特区社会工作学院以项目的形式着力为该县培养专业社工人才，孵化培育本土社会服务机构。深圳经济特区社会工作学院作为外来的支持性组织，主要通过三个方面的工作来推动九寨沟县社会组织的发展：一是通过社区走访，挖掘和梳理社会爱心力量和志愿者；二是开展社会工作专业能力培训；三是针对社会组织开展专项督导和PBL行动学习。另一方面，九寨沟县民政局积极倡导当地政府及主管部门转变观念，通过从政策、资金、项目等方面加强对本地社会组织的资源倾斜，大力支持本地社会组织来承接政府购买服务。这一系列举措为九寨沟县社会组织的突破式发展打下一个良好的基础，2020年，九寨沟县新增登记的社会工作服务机构3家，新增持证社工人才10人，其中不乏优秀的组织和人才。以2020年成立的九寨沟县东德梅朵社会服务中心为例，该机构现有6名持证社工，在近3年先后承接或参与了九寨沟县居家养老服务、快乐童行儿童关爱保护、社区治理服务等项目，机构凭借服务人员扎根当地、贴近居民的优势，在项目运作方面取得了良好的口碑，机构负责人还获得了2020年“四川省百名优秀志愿者”的称号。

从九寨沟培育和发展社会组织的策略来看，由于该县社会组织发展基础薄弱，因此需要在孵化的基础上进一步培育，在本地资源有限的情况下，九寨沟县民政局作为主导社会组织发展的政府部门，将九寨沟县慈善会作为重要抓手，积极链接和借力外部公益慈善资源，着力培养骨干人才和标杆组织，既能有效解决该县急需本地专业社会组织力量的问题，又能发挥以点带面的作用，为该县社会组织的发展奠定了人才基础和组织基础。从持续推动九寨沟县社会组织发展来看，该县还需要进一步明确中长期的社会组织发展目标，把握乡村振兴机遇，建立和完善推动社会组织发展的体制机制，推动该县的社会组织稳步发展。

2.专项提升型：湖南省常德市乡镇社工站督导计划

常德市位于湖南省北部，全市常住人口527.91万人。2021年地区生产总值4054.1亿元。常德市在经济社会发展的同时，多措并举推动社会组织的发展，坚持党建引领制度创新，推行同登记、同党建、同年检、同评估、同考核“五同”管理模式，探索社会组织党建工作新模式，并综合运用社会组织孵化基地、公益创投大赛、评估、培训等措施，加强社会组织的能力建设，搭牢社会组织发展之梁。截至2022年3月，常德市共有社会组织12255家，其中社区社会组织9418家，全市社会组织从业人员超过万人，总资产达10余亿元。由此可见，常德市的社会组织发展已形成较好的规模基础。

为加强乡镇政府服务能力，加强和完善城乡社区治理，2018年5月，湖南省民政厅启动“禾计划”，在全省推动乡镇社工站建设，2020年10月，民政部在湖南长沙召开加强乡镇(街道)社会工作人才队伍建设推进会，并提出乡镇(街道)社工站要坚持专业化发展方向、本地化发展思路。在此契机下，常德市积极孵化培育及甄选以民办非企业中的社会工作服务机构为主的本地社会组织承接乡镇社工站的建设与运营，努力为社会组织参与乡村振兴搭建通道。然而，在乡镇社工站成立之初，各站点普遍面临着承接服务的社工机构发展不充分，专业人才素质能力不足等问题，负责站点运营的社会组织难以准确把握自身角色、发挥应有的作用。针对这种情况，常德市基于深湘社会工作“牵手计划”，邀请深圳经济特区社会工作学院组建督导团队，以乡镇社工站能力建设为主线，通过五项举措初步探索以社工机构为主的社会组织发展支持路径，一是以政策解读为基础，保障社工站承接机构发展不偏航；二是以社工站制度化、标准化建设为抓手，推动社工站承接机构提质增能；三是以人才培育为核心，逐步搭建“站点社工—骨干社工—督导助理—督导”的人才梯队，助推社工站承接机构的质变；四是以品牌项目打造为突破口，协助社工通过自主设计、总结提炼、包装提升等方式来打造品牌项目，力争“一站一品牌”，助推社工站承接机构服务质量提升；五是以资源链接为助力，手把手带领机构进行募捐实践和社会公众关系构建，推动社工站承接机构提升自我造血能力，形成可持续发展模式。这一系列措施极大地改善了常德市乡镇社工站的服务面貌，让基层群众特别是困难群众能够更直观、更深刻地感受到党和国家对基层的关爱。

相对来说，常德市社会组织发展已具备一定的规模基础，但在乡村振兴战略推动下，面对基层的新形势新任务，如在党和国家大力推进乡镇社工站建设的任务要求下，社会组织暴露出了发展的短板和不足，因此，常德市更加注重对已有社会组织的赋能，通过制定针对性的支持策略，对承接乡镇社工站服务工作的社工机构进行专项提升，尽管支持的组织类型带有偏向性，但支持策略所包含的内容是比较全面的。在后续发展中，常德市可进一步激活和强化本地枢纽型社会组织，做大做强在地的支持性社会组织，完善其社会组织支持网络。

3.全面强化型：广东省东莞市横沥镇社会治理协同创新工程

横沥镇位于广东省东莞市东部，辖区面积44.67平方公里，下辖16个村委会和1个社区，常住人口27.9万人。2015年以来，横沥镇坚持以党建为引领，推动本地社会组织高质量发展，引导社会组织参与乡村振兴，经过几年的探索，横沥镇整体形成“政府搭台+在地枢纽发力+基金会整合资源+第三方智库支招”四位一体的社会组织支持体系，推动社会组织更有效地参与到乡村振兴工作中，并取得了明显的成效。

具体来看横沥镇社会组织支持体系的经验做法，一是由政府搭台，推动社会协同参与，营造乡村振兴共治生态。2015年，横沥镇率先在全东莞市发起横沥镇社会治理协同创新工程，并将其纳入镇委、镇政府的重点工作内容，强化财政、人力、智力、智能等保障，建立社会治理协同创新中心，使其充当统筹协调和枢纽调度的角色，搭建协同参与机制。二是推动在地枢纽组织发力，以特色项目为杠杆，撬动人才与组织振兴。横沥镇社会治理协同创新中心作为在地枢纽平台，吸纳镇内社会组织和社区社会组织进驻，并提供开展服务所需的场地资源，推介对接相关部门或企业资源，为社会组织提供了一个孵化培育和协同参与的基地，并打造了系列乡村振兴特色品牌项目，通过特色项目有效凝聚起一批公益骨干和志愿者，以点带面孵化培育出公益导师团、公益咖啡学院、共治协会等非正式社会组织，有效撬动了乡村人才和组织的振兴。三是发挥基金会整合资源的能力，以公益创投为媒，激发乡村社会组织振兴内生活力。2021年4月起，横沥社区发展基金会结合横沥乡村振兴战略任务，积极回应基层需求，在横沥镇范围内开展“活力横沥共享家园”公益创投项目，每年投入至少20万元公益资金支持文化板块、环境板块、平安板块、共融板块等四大板块的村居微公益项目，这些项目与村居特色结合，很好地回应了各村居需求，通过小资金的支持，村居各个社区社会组织也在实践中得到更快速的成长。四是积极利用智库资源，以赋能为核心，为乡村振兴把脉开方。横沥镇引入高校、专业组织等第三方机构作为智库力量全过程参与该镇的社会治理和乡村振兴工作，一方面为该镇领导干部、村居骨干、社会组织骨干进行专项培力赋能，另一方面通过“社会治理专家接诊日”，安排智库成员到不同的村居坐诊，为横沥镇具体的乡村振兴工作问题提供针对性的“处方”和金点子，不少“方子”都通过社工机构、志愿团体等社会组织得到了实现，社会组织也通过这些“方子”的执行和优化不断打造属于组织的品牌，在提升自身影响力的同时，更高效地推动了横沥镇乡村振兴工作。

横沥镇具有良好的区位优势，社会资源较为丰富，社会力量的参与意识也相对较强，在此情况下，如何为社会组织参与乡村振兴开辟通道，如何提升社会组织的参与能力，就成为其建构社会组织支持体系所需要着重考虑的问题，因此，横沥镇由政府搭台，积极推动在地枢纽组织发力，通过社区基金会整合社会公益资源，借助第三方智库支招，激活并形成社会组织健康发展的态势，初步形成了颇具特色的社会组织支持体系，但要确保该体系的持续高质量发展，还需要进一步完善各方联动机制。

(二)基于实践案例的经验和启示

从上述实践案例可以发现，三地的社会组织在发展阶段上存在不同。本文认为，属于基础建设型的地区，区域社会组织的发展处于起步阶段，具体表现为社会组织的数量大大低于平均水平，社会组织的规模和影响力较小，专业人才极度缺乏，发展结构严重失衡，需要从政策、组织、人才、资源等多个方面夯实社会组织的发展基础；属于专项提升型的地区，区域社会组织的发展处于成长阶段，社会组织的数量已经具备一定的规模，但在从业人员、运营管理以及服务活动的专业性等方面还较为欠缺，需要通过针对性的支持措施来推动地区社会组织的快速发展；属于全面强化型的地区，区域社会组织的发展已进入稳定阶段，不仅存在一定数量规模的社会组织，且社会组织还具有较强的活力，因此需要通过开辟渠道、搭建桥梁、树立标杆等方式引导和动员社会组织在社会发展和社会治理中发挥更大、更好作用。

具体分析不同地区的做法，可以看到区域社会组织发展处于不同阶段的地区，对社会组织的培育支持在各个维度都存在差异。一是从培育对象来看，虽然基础建设型地区通常以组织孵化为重点，而专项提升型地区则以组织能力提升为重点，但两者着重培养的都是能够补充基层专业民生服务力量的社会组织，而全面强化型地区则从基层社会治理创新的角度，着力培养村居治理的多元参与力量。二是从资金来源来看，基础建设型和专项提升型的地区支持社会组织发展的资金来源较为单一，主要依靠政府资金，且所能利用的社会资金通常来自区域外部，相比之下，全面强化型的地区在资金来源方面更加多样化，既有政府资金的投入，又通过社区基金会等枢纽型组织激活本地资源，广泛吸纳本地的社会公益慈善资金。三是从培育模式来看，基础建设型和专项提升型的地区由于本地枢纽型组织缺乏或能力不足，往往是在政府部门的主导下，引进区域外的专业性社会组织，与政府、区域内组织协作推动社会组织的发展，而全面强化型的地区则可以由政府主导建立的在地枢纽型社会组织发挥孵化器和加速器的作用，为社会组织的发展提供资源、搭建平台并开展能力建设。

尽管如此，不同地区在培育和发展社会组织的策略方面仍然存在一些共同点，主要表现在以下四个方面：一是由政府发挥主导作用。政府占据主导地位，不仅有利于确保区域内的社会组织朝着健康有序的方向发展，也有利于凝聚合力，形成上下“一盘棋”。二是引入社会公益资源。尽管政府在社会组织的培育中需要发挥主导作用，但单独依靠政府力量也是行不通的，需要充分挖掘区域内外部包括智力、财力、人力等多方面的社会公益资源，制定科学有效的计划，将社会公益资源合理引入在地社会组织培育当中。三是强化专业人才的培养。社会组织能够在社会治理中发挥作用，其优势往往在于其专业性，而社会组织专业性最直接的表现是组织内的专业人才，因此，为社会组织培养专业人才，为社会组织从业人员赋能，通常是各地推动社会组织发展的首要举措之一。四是搭建参与渠道。畅通社会组织参与基层社会治理、参与乡村振兴等党和国家重大战略任务的渠道，让社会组织参与到经济、社会建设的中心工作中来，才能使社会组织在实践中得到发展，在发展中显现其作用，因此，建立政社联动机制，建立社会组织与社会服务需求方的对接机制，也成为各地推动社会组织发展的基本策略之一。

综上所述，社会组织发展处于不同阶段的地区，支持社会组织发展的策略既有个性的方面，也有共性的方面，在建构社会组织支持体系的过程中，既要把握基本原则和方向，推动区域内社会组织健康发展，又要因地制宜，充分利用政府资源和社会公益资源，灵活采取支持措施，才能确保培养出一批有能力、有活力且能为当地的经济社会增添助力的社会组织。

三 建构社会组织支持体系的思考和建议

本文认为，在实践中，可能并不存在一个社会组织支持体系“理想范式”，所以，构建与区域内社会组织发展需求相适配的社会组织支持体系更具现实意义。良好的社会组织支持体系能够直接形成社会组织的生存沃土和成长动力，进而转化为社会组织的内生动力，与此同时，社会组织的力量得到强化，也能带给社会支持体系以更加积极的反馈，让社会组织在社会建设、社会发展和社会治理中更好地发挥作用，从而形成一个良性循环的发展体系。结合社会组织支持体系的基本内涵和实践案例可以看出，要形成良性循环的社会组织发展体系，所面临的难点不仅包括如何凝聚更多力量参与支持体系，还包括维持体系的机制如何构建，体系内的各个主体、资源之间如何联结以及如何保障体系的可持续运转。

针对上述难点，本文认为，在乡村振兴战略背景下，建构适应地方发展需求的社会组织支持体系，应将以下几个方面作为基本点和着力点。

一是健全党建引领社会组织发展的工作机制。要确保社会组织的发展不偏航，在参与乡村振兴等战略任务中发挥更大作用，必须要坚持和加强党的全面领导，扎实开展党建引领工作，引导社会组织学习跟进、认识跟进、行动跟进。社会组织主管部门党委和行业党组织要充分发挥指导作用，通过健全和出台相关政策、制度，落实社会组织党建责任，推动社会组织党建工作常态化、规范化；要积极引导自身有条件的社会组织建立党组织或合理组建联合党组织，充分发挥党组织的凝聚力；要加强社会组织党务工作人才队伍建设，加强经费保障等，鼓励并支持社会组织结合自身特点开展形式多样、内容丰富的党建活动，增强党员的身份认同、文化认同和思想认同；最后，还要落实监督作用，对社会组织党建工作存在的问题及时督导并跟进整改。

二是制定和实施社会组织分类支持策略。区域社会组织的发展除了数量规模的增长外，还要求在结构上与社会发展需求相适应，在乡村振兴战略背景下，更需要与乡村振兴的重要任务和重要领域相匹配，因此，建构社会组织支持体系，需要通过制定科学有效的分类支持策略，推动社会组织发展结构的优化，特别是对于一些社会组织过于集中在公益性、服务性不强的领域的地区，更要分门别类地采取不同策略。首先，社会组织主管部门需要摸排了解当地社会组织的发展现状，并结合地区实际需求制订各类别社会组织的发展和支持计划。其次，要根据基层社区(农村)发展的切实需求，因地制宜地培育满足地区自身需要的社会组织，特别是扎根社区(农村)、贴近群众，具有较强公益性、服务性、互助性的社区社会组织。对于需要重点培育的社会组织类别，要从注册咨询、办公场地、能力建设、政府购买服务等方面提供针对性的支持，而对于需要重点提升的社会组织，则要引导其完善治理结构，加强规范化运营，提升管理能力和专业能力，协助其增强自我造血能力。此外，还要通过完善社会组织行业的评估、监督、激励机制，及时淘汰或整治不良社会组织，激励和优化具有良好发展潜力的社会组织。

三是引导发展多元化的社会支持主体。要推动地区社会组织的发展，不仅需要来自政府的正式支持，还需要企业、媒体、专家智库和居民群众等多元力量的非正式支持。因此，政府相关职能部门一方面要转变观念，正确认识社会组织在实施乡村振兴等国家重大战略中的作用，推动建立积极的政社协作机制，另一方面则要采取一系列措施强化非正式支持力量，如，鼓励和支持有意愿、有能力的企业通过社会组织的专业服务通道参与乡村振兴，在凝聚合力助力乡村振兴的同时，推动社会组织的发展；鼓励和引导媒体加强对社会组织参与乡村振兴优秀案例和事迹的宣传，增强居民群众对社会组织的认识，为社会组织的发展营造良好的社会氛围等。具体来看，强化社会组织的非正式支持网络，一是要兼顾政策动员和情感动员，既要从政策指引上为社会组织与其他支持主体打通协作渠道，也要通过讲述社会组织参与乡村振兴的真实案例故事等赢得社会各界的情感共鸣，在获取社会支持的同时，也发挥社会组织凝聚社会力量的作用。二是要兼顾连续性支持和偶然性支持。既可以通过建设智库、建设志愿者队伍、设立慈善基金等措施为社会组织提供持续性的资源支持，也可以通过专项活动或针对性的项目为社会组织解决阶段性的问题或困境。

四是开辟“五社联动”共助乡村振兴的协作模式。要强化多元主体有效联动，合理调配和利用政府、企业及社会资源，需要推动各参与主体创新协作模式。民政部、国家乡村振兴局联合印发的《关于动员引导社会组织参与乡村振兴工作的通知》指出，民政部门要会同乡村振兴部门推动“五社联动”，“创新社会组织与社区、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源联动机制”。这一方面点明了参与乡村振兴工作的五个重要主体，乡村振兴战略是一项系统复杂的工程，不能单单依靠某一个主体发力，需要多个具有不同资源优势的主体共同参与；另一方面也强调了民政部门和乡村振兴部门要推动社会组织积极发挥主动性，既要引导社会组织在参与乡村振兴的过程中主动作为，建立社会组织之间、社会组织与其他主体之间信息共享、资源互通、功能互补的工作机制，同时还要积极协调各项资源向参与乡村振兴的社会组织倾斜，确保参与乡村振兴的社会组织拥有明确的政策通道、专业的人才队伍，以及充分的社会资本。

总体来看，在乡村振兴战略背景下，社会组织发展薄弱地区需要正视社会组织的角色和作用，深刻认识到改善社会组织发展不平衡不充分的现状是乡村振兴的内在要求。各地区要立足于本地社会组织的发展水平和发展阶段，建构社会组织支持体系，在此过程中，要坚持党建引领、发挥政府主导作用，才能确保社会组织的发展不偏航，要制定和实施社会组织的分类支持策略，发展多元化的社会支持主体，开辟“五社联动”的协作模式，才能构建良性循环的社会组织支持体系，从而推动社会组织在乡村振兴中持续发挥更大更好作用。