研究成果 | 余令 游晓庆 刘怡萍 江芙蓉：乡村振兴战略下社会组织支持体系的建构实践与探索（上）

专题篇：

乡村振兴战略下社会组织

支持体系的建构实践与探索

余令：深圳经济特区社会工作学院执行院长，高级社工师，研究领域：社会工作、社会组织、社会治理；

游晓庆、刘怡萍、江芙蓉：均为深圳经济特区社会工作学院研究员，研究领域：公益慈善、社会治理等。

摘要：本文基于社会组织支持体系的基本内涵，结合社会组织参与乡村振兴的意义和作用，分析当前我国在部分社会组织发展薄弱地区构建社会组织支持体系的必要性和重要性。在此基础上，本文选取西部、中部和东部三个地区培育发展社会组织的实践案例，分析了其在推进社会组织发展策略上的共性和特点，以及构建社会组织支持体系的难点，并提出在乡村振兴战略下，要健全党建引领社会组织发展的工作机制，制定和实施社会组织分类支持策略，引导和发展多元化的社会支持主体以及开辟“五社联动”共助乡村振兴的协作模式四个方面的对策建议。

关键词：社会组织；支持体系；乡村振兴

社会组织的公益性和非营利性，意味着相对于市场主体，社会组织培育和发展需要更加多元化、更有针对性的支持。在我国东部沿海地区或经济社会发展较快的地区，社会组织能得到的政策、资金、人员等各方面的资源支持相对较多，社会组织发展速度较快，而在中西部地区，社会组织发展则相对滞后。社会组织发展的不平衡状况是地区发展、城乡发展不平衡的表现之一，只是一度在地区或城乡发展差距的众多维度和层面中难以得到重视。然而，在当前我国全面推进乡村振兴战略工作中，社会组织发展不平衡的问题及其带来的不利影响更加凸显。针对这一问题，本文认为，要通过建构社会组织发展支持体系，推动社会组织在经济社会发展相对落后的省市以及乡村振兴的重点区域得以充分发展。

一 构建社会组织支持体系的必要性分析

(一)社会组织支持体系的基本内涵

从当前的研究和实践来看，社会组织支持体系并不是一个具有明确界定的概念，理论和实务界往往通过分析其所包含的主体、内容等来对其进行描绘。本文认为，社会组织支持体系除了应该具备“体系”的一般特征，即整体性、相关性等，还应该包含三个基本要素，即目标、机制和集合，其基本框架如图1所示。

具体来看，社会组织支持体系的三个要素之一的“目标”，应包含短期目标和长期目标，它是社会组织支持体系的价值所在，但通常取决于体系中的主导力量。例如，当政府主导培育社会组织时，他们通常会围绕当前的国家重大战略任务，培育政府或社会所急需的社会组织，而当社会力量主导培育社会组织时，他们则可能围绕着某一个群体的关注点或兴趣点来进行培育。要素之二的“集合”，则应包含能够促进社会组织发展的单位、个体以及各类资源，它是社会组织支持体系的动力所在，应该具有一定的稳定性和适应性，即能够在一定时期和一定区域内作为一个整体持续运行，但它并非不可分解的，也不是一成不变的，而是可以进行动态调整的。例如，当体系内的社会组织成长到一定阶段，原有的扶持政策可能已经过时，则该项政策资源可以从体系内退出；当社会环境发生了变化，如信息技术产生了变革，则可能要求体系内增加一些原来没有的技术支持。要素之三的“机制”，则至少应包含整体上的管理机制、单位及个体的运作机制以及各个单位、个体之间的联动机制等，它是社会组织支持体系能够高效运转的保障，也是其优势所在。

综上所述，本文所说的社会组织支持体系是以孵化和培育社会组织、推动区域社会组织高质量发展为目标，集合一系列能够培育社会组织、促进社会组织发展的主体和资源，并通过一套科学有效的机制来促使这些主体和资源协同发力的系统。建构社会组织的支持体系是一个动态的过程，因此，需要一系列阶段性策略作为支撑，且需要与特定时期、特定区域的社会经济发展相关联、相适应。

(二)社会组织参与乡村振兴战略的意义和作用

乡村振兴战略是在中国特色社会主义新时代，党和政府做出的决胜全面建成小康社会、全面建成社会主义现代化国家的重大历史任务以及做好“三农”工作的总抓手，需要“举全党全国全社会之力”，“谱写新时代乡村全面振兴新篇章”，这意味着乡村振兴战略是一项划时代的系统工程，需要在党和政府的领导下，动员和号召社会多元力量的参与，而社会组织作为一支重要的社会力量，参与乡村振兴责无旁贷。一方面，从党和政府对社会组织的定位来看，自党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次提及“社会组织”以来，党和国家对社会组织的认识日趋成熟。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》提出“国家治理体系和能力现代化”，并全面论述了社会组织的发展定位和作用。党的十九大报告对加强和创新社会治理做出了全面系统的部署，强调社会组织是打造共建共治共享社会治理格局的重要主体，要在推进社会治理重心向基层下移中发挥社会组织的作用。2017年11月，国务院扶贫开发领导小组下发的《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》明确提出参与脱贫攻坚是社会组织的重要责任。2022年3月，民政部、国家乡村振兴局印发《关于动员引导社会组织参与乡村振兴工作的通知》再次强调，参与乡村振兴是社会组织的重要责任。由此可见，在脱贫攻坚、乡村振兴等重大战略任务面前，党和国家都对社会组织赋予了重要历史使命。另一方面，从社会组织自身的属性来看，根据国家民政部的划分，我国的社会组织主要包括基金会、社会团体和民办非企业单位等三类组织，《中华人民共和国民法典》第八十七条规定，“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人”。这里提到的“非营利法人”就包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。由此可见，社会组织成立的动机往往是出于公益性和非营利性，结合三类社会组织的定义可以发现，社会组织的目标往往包含着特定的社会使命或社会责任，可以说，社会组织来源于社会、根植于社会、服务于社会，因此社会组织天然具有贴近群众，善于发现社会需求的特点，可以在解决社会问题、推进社会发展的过程中充当政府与民间对话、沟通的桥梁和纽带，传达社会诉求，提供参与通道。与此同时，社会组织的组织性、志愿性、民间性等特点也意味着社会组织在提供社会服务的专业性、创新性、广泛性等方面具有独特优势。因此，社会组织发挥自身优势助力乡村全面发展振兴，既是社会组织服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的重要体现，也是社会组织实干成长、实现高质量发展的重要途径和广阔舞台。

从近年来的脱贫攻坚和乡村振兴工作实践来看，社会组织通过直接或间接的参与方式，已逐步在乡村组织振兴、产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴等五大方面发挥作用。如，一些大型社会组织通过组织孵化和赋能，培育农村社区社会组织，在为居民提供参与平台的同时，也增强了乡村振兴的组织和人才力量；各类行业协会、商会组织通过统筹资源助力乡村开展基础设施建设、市场渠道拓展以及产业技术升级，成为乡村产业振兴的连接器、助推器。2022年5月，国家乡村振兴局、民政部印发《社会组织助力乡村振兴专项行动方案》，明确了社会组织的参与要围绕乡村发展、乡村建设、乡村治理等重点工作，进一步为社会组织参与乡村振兴指明了方向。总体来看，社会组织在乡村振兴工作中的功能和作用主要体现在以下几个方面：一是开展资源整合。社会组织可以汇集广泛的社会力量，能够很好地挖掘和动员各种社会资源参与乡村振兴。二是提供社会服务。社会组织利用自身专业优势，创新社会服务方式，能够有效弥补公共服务的不足。三是推动居民参与。社会组织可以发挥“接地气”的特点，动员和引导居民参与乡村建设和乡村治理，提升居民参与能力。四是开展政策倡导。社会组织作为政府和民间沟通的桥梁和纽带，既可以代表群众向政府表达诉求，也可以向居民群众传达、解释和宣导一系列乡村振兴的政策措施。五是建构社会资本。社会组织通过资源链接、专项服务等，改善乡村内的居民关系、群体关系以及乡村发展的外部环境，建构和增强乡村的社会资本。在参与乡村振兴的实践探索中，社会组织功能的发挥通常都不会限定于某一个特定的方面，而是系统、综合地去从多个维度展现作用。

(三)建构社会组织支持体系是乡村振兴的内在要求

上述分析表明，无论是基于党和国家在新的历史时期赋予社会组织的使命责任，还是从社会组织自身属性出发，社会组织都应积极参与乡村振兴工作。然而，当前在经济社会发展相对落后的省市以及乡村振兴的重点区域，社会组织发展的不平衡、不充分问题尤为突出，这进而影响了社会组织在乡村振兴工作中更好地发挥更大作用。

从我国社会组织发展现状来看，社会组织发展的不平衡已成为我国地区间、城乡间发展不平衡的重要表现之一。首先，从数量分布来看，根据2022年1季度民政统计分省数据，社会组织总数超过3万家的12个省份中，6个省份(江苏、广东、浙江、福建、山东、河北)在东部，4个省份(河南、湖南、安徽、湖北)在中部，西部地区则只有四川、陕西2个省份上榜。整体来看，各省份的社会组织发展水平呈现东部领先、中部次之和西部相对落后的情况。其次，在业务类别上，同一地区，特别是社会组织发展薄弱地区，明显存在不同类别或不同服务类型的社会组织发展不平衡的情况，2022年1季度，在全国社会组织总量中，民办非企业单位最多，占比约57.85%，但实际观察一些社会组织发展薄弱的地区后，可以发现其结构出现了偏差，基于经济发展的先导作用，商会、行业协会等类别的社会组织发展较快，而慈善事业类、公共服务类的基金会、民办非企业组织则发展明显滞后。最后，在社会影响方面，全国性社会组织和地方性社会组织由于其所处的平台及行业、拥有的资源、自身发展水平等的不同，在社会经济中的影响力往往存在较大的差异，撇开业务经营地域范围这种客观因素，已登记的社会组织，特别是政府“自上而下”引导建立的社会组织，作为政府行政权力的延伸，更加容易得到政府资源的加持，具有更强的社会影响力，而广泛存在的社区社会组织受其自身体量、所掌握资源以及专业性等因素限制，远未发挥与其总体数量相适应的影响力，这不仅容易影响群众参与的热情，也不利于推进基层治理体系和治理能力的现代化。综上所述，在我国现阶段客观存在着社会组织发展不平衡不充分的问题，而乡村振兴则正是为了解决乡村发展不平衡不充分的问题，从这角度可以说，建构社会组织支持体系，系统解决社会组织发展不均衡的问题，是乡村振兴应该包含的内容。

在近年来的乡村振兴实践中已逐渐显现出一些因社会组织发展不平衡所带来的问题，即由于社会组织在地区间、城乡间的不均衡发展，对乡村发展、乡村建设和乡村治理带来了一些不利影响。首先，社会组织的缺位或不足，使得乡村治理缺乏重要抓手。乡村治理是基层治理的重要板块，社会组织可以发挥资源协调、协商议政、群众动员、专业服务、参与治理等方面的积极作用。然而，由于乡村本地的社会组织数量不足，且能力有限，而外来社会组织往往缺乏群众基础，且难以持续扎根乡村，所以在实际的乡村治理体系中社会组织参与不够，甚至存在缺位的情况。其次，在地社会组织力量的薄弱，让经济社会发展相对落后地区的社会服务供给侧结构性改革成为“空中楼阁”，尽管近年来党和国家通过推动乡镇社工站建设等措施，强化基层民生兜底服务，着力补充短板，但仍然需要更多服务性、公益性、互助性的社会组织来进一步参与到乡村的公共服务中来，与政府、企业等形成良好互动和优势互补，共同推动乡村公共服务质与量的双提升。最后，在地社会组织力量的薄弱，也使得其难以承担起资源挖掘者、对接者、协调者的角色。如果把地方政府与职能部门之间的协作当成一种正式渠道，从近年来的脱贫攻坚和乡村振兴实践中不难发现，一些社会公益资源会通过社会组织之间的协作来实现资源调配，如一些大型慈善基金会等社会组织会通过资助特定地区的社会组织来助力当地的组织、人才、产业、文化、生态等各方面的发展，在此过程中所暴露出来的问题或瓶颈则是在地组织的缺失或能力的不足，极大地制约了跨区域协作效率和效能，导致跨区域的资源接不上、用不上或用不好。可见，建构社会组织支持体系，系统解决社会组织发展不平衡的问题，才能在乡村振兴中更好地发挥社会组织的作用。

从上述分析可以看出，当前我国社会组织面临着在地区间、城乡间发展不平衡的现状，且这种现状对乡村振兴工作带来了一些不利影响，与此同时，乡村振兴战略需要社会组织的积极参与，且要做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作，需要推动薄弱地区大力培育和发展社会组织，这意味着建构社会组织支持体系，系统解决社会组织发展不均衡的现状，这既是乡村振兴应该包含的内容，也是助力乡村振兴的重要措施，可以说，建构社会组织支持体系是乡村振兴的内在要求。