专业社会工作参与信访治理、纠纷化解经验

2024年11月24日，由中国社会工作教育协会、中国社会工作学会的指导，华东理工大学社会工作系、深圳市经济特区社会工作院、深圳市龙岗区至诚社会工作服务中心、社工学人茶座联合主办，现代公益组织研究与评估中心（粤·沪·浙）、华东理工大学MSW教育中心、华东理工大学社会工作与社会政策研究院、华东理工大学出版社“社会工作与社会治理”出版中心、长沙民政职业技术学院民政与社会工作学院共同支持的“对话‧融合‧共享——2024年度社会工作理论与实践系列工作坊”专题二：“专业社会工作参与信访治理、纠纷化解经验”在腾讯会议室召开。来自全国各地的300余名实务工作者和高校师生在腾讯会议室参与线上研讨会，另有8000余人通过视频直播参与观看。

深圳市龙岗区至诚社会工作服务中心总督导、长沙民政职业技术学院社会工作教师黎志芬担任主持人。她首先介绍了工作坊的目的——促进社会工作，行业生态内相关主体的深度对话，促进社会工作自主知识体系建构进程，加快推动社会工作在各方面的有效探索；其次介绍了2024年将围绕新时代新部制下社会工作的高质量发展，建立健全社会工作机制体制探索，探索党领导下专业社会工作的健康发展道路而展开工作坊相关议题。本次工作坊主题是“专业社会工作参与信访治理纠纷化解的经验”，主要有两个环节。

「国家高级社会工作师黎志芬主持」

第一环节 专题发言

「华东师范大学社会发展学院社会工作系副主任、副教授吴同发言」

华东师范大学社会发展学院社会工作系副主任、副教授吴同作《专业社会工作在信访工作当中的服务模式与实践反思》发言。他指出，尽管近年来信访数量有所下降，但信访总量仍然很大；目前信访形势正由个体信访逐渐转为集体信访、本地信访转为越级信访、初次信访到重复信访、理智信访到过激信访，但因专业能力不足、不具备考核能力且存在一定“无边界”限制，信访部门在回应过程中存在双重角色和回应短板，他指出社会工作者在信访工作中应主动介入，运用弹性方式及资源影响改变上访者；国家应从前台走到幕后，通过提供公共产品的方式，让社会工作服务嵌入到信访体制内。

「吉林大学哲学社会学院副教授，博士生导师张帆发言」

吉林大学哲学社会学院副教授，博士生导师张帆以《专业社工赋能信访问题治理：何以可能与何以可为》为题作分享。他指出信访制度在中国已有70多年的历史，但在单位制时期，信访并未承担过多的矛盾化解功能。随着单位制的消解，信访制度的主导功能转向矛盾化解和社会救助领域，成为连接国家和公民的重要通道。目前，信访制度存在政府公信力认同危机、官民期待分歧、信访部门应急能力短板等弊端。接着张帆老师从价值理念的契合性、基础理论的适用性和基本方法的精当性三方面对于专业社工赋能信访治理何以可能进行分析，进而探讨了专业社工在信访治理何以可为的问题。他指出，社会工作要以枫桥经验为引领，开展源头治理，如基层风险预警、链接和整合基层资源等；为访民和系统提供专业识别与干预技术，识别访民深层次诉求，运用干预技术进行治疗；深入介入推进信访案件的全过程治理；在实践操作中，嵌入信访治理的基层组织、以社会工作站为载体常态化驻扎于居民生活场景进行日常问题化解、设计项目用社工机构承运开展精准解纷服务，多方面释放专业社工在信访矛盾化解方面的治理效能。

「国家高级社工师，上海公益社工师事务所党支部书记、副总干事舒启燕发言」

国家高级社工师，上海公益社工师事务所党支部书记、副总干事舒启燕从社会工作介入信访积案的特点，实践策略，未来展望三部分作《信访积案化解中的社会工作介入策略》发言。她通过分享在动拆迁等信访积案的案例，指出社会工作可呈现出从“人”出发，优先情绪疏导与关系修复，发挥了帮助信访对象“顺气”的作用；处于中立第三方，成为沟通桥梁，修复信访对象与政府的关系；关注“案子”，更关注“人”，帮助信访对象“脱圈"；追求长效机制，而非“一次性处理’，重视缓解具体现实困境；重视整合资源，激活社会支持网络等特点和实践优势。对于介入信访积案的未来发展走向，舒启燕老师指出社会工作可借助大数据或人工智能分析信访积案，以提前预测高风险的案件，提升干预效率；重视构建服务生态圈，改善社会工作单一的服务模式，建立一个多元资源服务生态圈，实现资源流动和协作；着力推动信访社工的制度化角色，明确社会工作者在信访治理中的职责和权限。

「国家高级社工师，深圳市龙岗区至诚社会工作服务中心纠纷调解领域督导田雨鑫发言」

国家高级社工师，深圳市龙岗区至诚社会工作服务中心纠纷调解领域专业督导田雨鑫作《解困有道—专业社工在矛盾纠纷多元化解中的作用》的主题分享。她围绕在外卖骑手跟小区保安的纠纷调解以及供货商诉讼调解等两则典型案例，详细地介绍了专业社工在人民调解当中的实践做法。她指出专业社工在矛盾纠纷化解过程中，一要保持专业敏感，溯源治理；二要协调整合，以法为基，通过柔性服务提升当事人的体验感；三应产研结合，以行动研究探索应对城市精细化治理挑战的服务路径以及策略。在此基础上，田雨鑫分析了社会工作通用过程模式与调解服务相融合的纠纷化解实践路径，首先在接案阶段可以及时地去处理情绪问题，让双方归于理性，在理性状态下化解纠纷；其次在预估阶段，要第一时间去确认安全以及受损，避免矛盾持续升级，引导双方回归统一认知；在计划阶段去寻找弹性协商空间，让双方有意愿去归于调解，用柔性服务引导双方协商达成共识，避免冲突升级；最后达成和解。整体呈现研判，分析，聚焦，协商解决问题的服务思路。

「国家高级社工师，上海开放大学民生学院教师曹国慧发言」

上海开放大学民生学院教师，国家高级社工师曹国慧对以上嘉宾的主题发言进行点评，并分享了信访工作的思考。她指出信访工作试图用科层制来破解“官僚主义态度”本身就是悖论，不可能完全或很难彻底解决“信访者”的问题，因此需要专业社会工作的助人服务。具体信访问题主要有两大类，一是社会变革过程中产生的民生问题；二是有关个人涉及不公平对待的境遇引发权利受损和情绪问题。她认为信访社会工作可在三个不同阶段发挥作用，一是预防，发现潜在信访者，提供信息和服务的转介；二是干预，找准现在的信访者，化解其因单向度上访导致的非理性情绪，赋能个体助其融入社会；三是巩固，跟进信访者，引导村居持续关注，跟进信访者的社会支持网络。最后，曹国慧探析了信访社会工作在实践场域中何以可能的问题，指出社工学者和实务者应总结“经验和模式”，有作为才有地位；政府部门应该予以专业信任，提供合理的服务标的；生产实践品牌，形成法律文书库案例库等，以获得普遍的政策承认。

第二环节 圆桌会议

第二环节为圆桌对话环节，主持人邀请嘉宾围绕信访和纠纷调解相关议题进行深入讨论。

✦ 问题一：信访和纠纷调解之间的异同和关联是什么？

曹国慧：调解的范围更加宽泛。调解人与人之间的矛盾在各个领域都有。信访它是一种国家层面的机制。第一是制度背景不一样，第二是面向不一样。信访是因为在生活中遇到比较重大的事情，各个路线都走不通，投告无门所以要去找青天。而调解在生活中就太普遍了，它既可以用作于司法体系中进行调解，也可以作为人民内部一般问题的解决方法。

吴同：原来信访是行政矛盾纠纷，民告官。因为一般途径解决不了，所以只能通过信访的方式，让相关部门监督基层或者是同级政府的行为。但这些年信访呈现出扩大化。对于老百姓来讲，若一般的矛盾化解机制解决不了，都会去信访，包括邻里矛盾。但总体上，信访问题还是以行政矛盾纠纷为主。基层矛盾其实是老百姓和老百姓之间的。现在12345平台，它会涉及对于政府行为的监督，又会涉及居民内部矛盾反映。有了12345以后其实大大减少了信访数量。大家选择了更加便利的方式。

张帆：有些信访者他确实是民间纠纷，但是民间纠纷他解决不了，非要找到一个责任主体，就找信访部门。他秉承的是全能政府的理念。但是解决的过程中，如果政府部门没有给他做到一个很好回应，可能就会转而去信访政府了，从民间矛盾变成官民矛盾。很多信访者对于官方戾气还是挺重的。常年信访，上访者的家庭生活、个人生命体验都会变得弱势，冲突事件会增多。所以信访问题化解起来有点难。这给专业社工帮助信访人解决心理问题，为他们提供解决问题的更多渠道提供了比较大的空间。

✦ 问题二：吉林、上海、深圳三地推动专业社工介入信访纠纷调解的举措有哪些？

张帆：在执行国家社科项目中，吉林省信访局联系我，说能不能把社会工作专业学生、社会学学生、心理学学生带着一起，到基层接访？让他们在学习的过程中了解啥是信访，怎么介入，领导干部是咋干的。在学生后期的学习与就业中，也能锚定更加聚焦的领域去自我赋能。这也是人才培养的一种方式。很多时候他们觉得基层很混乱，自己能力覆盖不了，但接触社会工作之后，发现专业知识能力能够给他们进行补充。信访工作还是大有可为的。

舒启燕：上海一直在推“白玉兰开心家园知心妈妈”项目，快14年了。它有维稳的目的。不管是从项目化视角还是社会工作者视角，社会工作介入信访工作都是大有可为。“知心妈妈”项目已不单单是社会工作者，而是多元力量的参与。有社会工作者，有心理咨询师，还有律师，以及信访部门退休干部。积案是各个区同时在做的，各区妇联购买，与各区信访办合作去筛案子，每年挑选出来三个左右做介入，效果显著。 

余令：开明政府是非常重要的前提。深圳2007年最开始发展社会工作时，就已经把信访和纠纷调解作为社会工作的一个领域，有开发零星的信访领域岗位社工。目前，纠纷调解领域的社工大概有150人左右。市区两级大概有十家左右社工机构可以提供信访与纠纷调解服务。政法系统里公检法司在不同层面作为购买主体引入社会工作者参与协调纠纷问题。深圳政府看到了社会工作者这支队伍的性价比，愿意花钱在传统机制下购买和培育专业社会组织和社会力量介入纠纷和矛盾化解工作。深圳的实践价值在于它的机制、尝试和信心。社会工作不管是理念方法还是人才队伍，在传统的工作模式里面可以实现更优化的成效。不管是传统的社区、街道干部，还是志愿者，植入社会工作理念方法是一种不错的模式。可以给大家信心。社会工作是可以有为，发挥专业作用的。

田雨鑫：在实践微观方面深圳也有区别于其他地方的做法。其一，在纠纷调解领域原有购买社工岗位已经逐步转换到购买社工服务，服务合同经费以案件量计算。纠纷调解队伍目前是嵌入各职能部门开展服务。其二，深圳各个地方成立不同类型的人民调解委员会，比如涉及知识产权医疗纠纷去促进矛盾纠纷的分类地化解，结合人民调解委员会的分类，也会有专项培训，分类培养人民调解员。另外除了政府购买服务，还有像工会、企业还有社区，都在有意识地培养人民调解员。以往从事纠纷调解、信访工作的资深社工，也从社工服务输出转变成了经验输出，推动领域发展。

✦ 问题三：妇联介入积案信访会更聚焦于哪一些类型？上海还有哪一些专业社工在介入纠纷调解和信访的项目？

曹国慧：妇联为何参与？因为群团组织本质上就是要联系群众的。它高度行政化机制必须去借助外部力量来实现功能。上海政府在这方面走得比较前。上海信访办注重来访人员的情绪疏导，服务转介，也是运用了社工以人为本的方法。

吴同：信访矛盾化解各地都有需求，且受资源影响较大，在上海也是如此。99%的信访矛盾都是基层工作者在解决。甘肃也有这样的社会组织，当地司法局专门去做案源矛盾的解决。政府需要深刻理解矛盾化解的复杂性和系统性。应进一步探索与社会力量的多元合作模式，以更有效地化解矛盾，构建更加完善的矛盾化解体系，结合本地实际情况，实现矛盾的及时、有效化解。

✦ 问题四：基层矛盾纠纷和信访事件千奇百怪，有些已经超出了基层的处理能力了，如何给基层赋能去化解矛盾纠纷和信访问题？

曹国慧：基层首先需要摒弃全能政府的观念，对自身的职责要界定，引导百姓知道基层，特别是到村居委会。但也不能一推了之，告诉他不归我管就完了，你得告诉他，你可以去找谁，你可以到哪里去。社工还很重要的，可以在其中返回指引作用。

吴同：基层这个情况是很普遍。在上海12345打了以后这些矛盾都是投递到社区，不管合理不合理，全部让居委会去解决问题。解决问题，需要基层组织具备一定的自主性。基层不能够解决，或者存在不合理的案件，或者事件背后有原因，都需要进行研判。比如居民提出一些不合理的诉求，背后是针对这个事情本身，还是情绪，需要关注。不能够因为它不合理，就忽视了情绪和问题。基层治理能做到这个程度，就可以避免问题和矛盾进一步扩大。现在很多极端事件的发生，是因为得不到响应回应，没有情绪疏导。

张帆：基层有边界，很多信访问题需要有专门的部门去解决，而不是完全给社区，需要推进治理重心下移，推进治理单元的精细化。不能单靠几个居委会成员，书记。社工赋能不是光说居委会怎么去链接资源，也需要政府去花钱，一个矛盾到底能不能化解，特别是救济型的矛盾，最后还是需要政府给诉求人提供比较合理的回应额度和界限。

余令：这些年一直都在给基层说减负，但在精准化背景下让事情变少是不可能的。真正去回应群众的诉求确实需要边界，各级党政部门都想要在机制体制上破局，大家共同目标是一致的。基于这样的共识，能够多一些换位思考。最好的减负其实就是赋能，让自己更专业。比如，我们支持体系平台有线上活动，可以跨地域交流、探讨，形成知识系统。

舒启燕：上海政府购买服务中督导机制是非常好的。我们督导团队是比较多，基本上每周都有比较固定的时间进行一对一或者团体督导，及时解答个案本身的问题或者是由于经验不足导致的问题。社会工作服务经常会有三项清单，服务清单，资源清单和需求清单，那基层是不是可以从信访办有这样清单，把可以做什么，有什么资源，以及在何种情况去匹配何种资源，生成工具书的形式让年轻基层工作人员找到支持。另外还需要找到一定创新形式去解决问题，形成系统性激励机制，而非只有处罚没有激励，让更多年轻工作者可以发光发热。

田雨鑫：赋能可以从从业人员的个人职业生涯的规划入手。其一，每个社工都有自己优势，有的适合管理，有的适合研究，有的适合面对面提供服务。机构可以和从业人员进行SWOT分析，确认从业人员的优势，协助制定适合的成长路径。其二，可以配合成长路径提供资源信息，帮助他达到目标。很多社工在进入行业之初比较迷茫，特别在纠纷调解领域，每天的案件量很大，很容易沉浸在具体事务中，很少能考虑专业成长或者赋能问题，所以机构督导可以提供参考。关于基层矛盾调解，是需要去看表达需求，用柔性服务了解需求。此外，可以探讨一些替代性服务，通过其他途径去消磨时光或者表达诉求，减少投诉和信访。

第三环节 总结

「华东理工大学社会工作系副教授、上海现代公益组织研究与评估中心主任徐选国发言」

第三环节为总结环节，由华东理工大学社会工作系副教授、上海现代公益组织研究与评估中心主任徐选国进行小结。他首先强调专业社会工作介入信访，既是一种消解张力的机制，也是基层政府解决信访难题的重要举措。当下信访治理、矛盾纠纷化解等是基层治理的核心，需要有更加制度化、法治化的机制作为支撑。今天的议题讨论，一是专业社会工作如何在当下以社会工作部为主导的体制转型背景和契机下，拓展专业功能，寻找更大发展空间；二是强调应该将信访工作放在过程性，动态性，阶段性过程看待，重视基层工作者赋能，要从整个党政体系多维主体的角度进行多重赋能，加强多主体合作。期待专业社会工作者，一是总结出本土化服务理论和模式，二是协同政府部门推动形成专门的信访或者纠纷矛盾化解的一套标准化服务模式，三是制定一套社会工作进入信访的服务体系和工作行动策略，进行推广运用。

附一：工作坊回顾链接

https://pan.baidu.com/s/1MsOJrSnAOQIc2bGfJ_GKtA?pwd=q4d4

提取码: q4d4

附2：下一期主题预告:

专题四《社区工作者与专业社会工作的通融及其赋能》

附3:系列工作坊后期海报

来源：社工华理