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政府购买服务供给侧改革的探索与实践——以《深圳市关于提升社会工作服务水平的若干措施》为例

来源: 深圳市社会工作者协会时间: 2021-04-02 15:46:07浏览次数:345
社会工作服务供给侧制度创新是完善政府购买社会工作服务机制体制的重要举措。

深圳市民政局慈善事业促进和社会工作处处长  叶征航  

深圳市社会工作者协会秘书长  张卓华

 

社会工作服务供给侧制度创新是完善政府购买社会工作服务机制体制的重要举措。2020年11月发布的《深圳市关于提升社会工作服务水平的若干措施》针对深圳市社会工作服务供给机制中购买主体与使用主体分离、购买资金来源单一、购买标准一刀切、购买需求不明确等问题,创新包括政府购买社工服务资金统一纳入财政预算、谁使用谁购买、分领域差异性购买、按照服务需求规范购买等多项措施规范政府购买。通过建立社工人才库和职级薪酬体系、建立社工服务项目库和评审评估机制等配套制度,完善社工人才和社工服务动态监管机制,保障社会工作职业化专业化发展。通过规范和培育社会服务机构,强调政府购买服务中承接主体的责任,提升社会服务机构承接政府购买服务的能力,营造社会工作服务良好的生态环境,从而促进深圳社会工作服务质量的提升,发挥社会工作参与社会服务和社会治理的积极作用。


市民政局举办社会工作专题培训班


一、深圳社会工作服务供给侧改革的背景


推进政府购买服务是党中央、国务院确定的一项重要改革任务,对于加快转变政府职能、创新公共服务提供方式、提高公共服务质量和效率具有重要意义。根据党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)、《政府购买服务管理办法》(财政部令第102号)等有关政府购买服务的决策部署精神和要求,同时根据《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》(中组发〔2011〕25号)、《关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的意见》(民发〔2016〕186号)等社会工作的文件规定,在社会主义先行示范区民生幸福标杆建设和粤港澳大湾区“双区”建设的背景下,作为社会服务和社会治理领域的社会工作专业服务的供给侧改革提上了议事日程。


社会工作服务是在社会服务和社会治理领域,综合运用社会工作专业理念、知识和技能,为有需要的个人、家庭和群体、组织提供公共服务、协调社会关系、解决社会问题的职业活动。深圳是国内大中城市中较早开展社会工作实务的城市之一,2007年市委、市政府在全国率先出台《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》(业内简称“1+7”文件)。在民政部、省民政厅的指导下,在市委市、市政府的领导下,深圳社会工作探索出“政府推动、社会运作”的模式,逐步建构了现代社会工作制度。


市民政局慈社处叶征航处长对《若干措施》进行解读


截至目前,我市持有社工职业证书人数累计21106人,行业从业人员9685人,社工服务机构188家,服务覆盖社会福利、社会救助、社区建设、精神卫生等10余个专业领域。2020年春节期间,近5000名社工积极参与社区“三位一体”小组,关注困弱群体,助力社区抗疫防线。2014年9月,民政部授予深圳“创建全国社会工作发展和社会工作人才队伍建设示范区”称号。2017年,深圳代表中国首次承办亚太地区国际社工会议,受到与会领导和各方嘉宾的充分肯定和高度评价。


随着经济社会的快速发展,影响和制约深圳社会工作发展的政策瓶颈问题也日益突出,集中表现在:一是政策刚性不足、系统性不够,有待进一步拓展发展空间、优化发展环境;二是社会工作服务供给方式有待优化,政府购买和评估监管机制有待进一步完善;三是社工职业薪酬体系不健全,专业能力不足,队伍不稳定,职业化专业化水平需要进一步提升。市民政局以借鉴国际先进理念和做法,兼顾中国国情和深圳实际为改革思路,主导起草了《深圳市关于提升社会工作服务水平的若干措施》(以下简称《若干措施》),2020年11月2日,市政府办公厅印发《若干措施》。《若干措施》作为深圳社会工作新的纲领性文件,紧扣“十四五”时期经济社会发展指导方针和主要目标,《若干措施》在更高起点、更高层次、更高目标上大力推进社会工作服务水平提升,提出多项改革创新举措,其中政府购买社工服务的机制体制创新举措尤为显著。


二、政府购买社工服务主要的制度创新


《若干措施》作为政府购买社会工作服务的一揽子改革举措,在政府购买服务方面,其制度创新主要体现在以下四个方面:


一是按照“谁使用、谁购买”的原则,建立政府购买服务的长效供给机制。


《若干措施》坚持和加强党对社会工作的领导,全面贯彻落实中央和省、市社会工作有关决策部署,改革创新了社会工作服务供给方式,按照“谁使用、谁购买”的原则,改革和建立市、区党政机关、群团组织、街道办事处分层次分领域按需购买社会工作服务项目的供给机制,推动服务供给从现行的福彩公益金单一来源为主到将政府采购资金纳入财政预算,建立起政府对社会工作服务长效稳定的供给机制。


二是细分服务领域,保障政府购买服务精准有序。


《若干措施》结合规范性文件、行业标准和深圳十三年社会工作实务经验,细分政府购买社会工作服务各领域的服务内容和专业岗位配备,开创性地对社会工作发展进行了科学系统的规划。对不同服务领域政府购买打包价格进行了细分,对专业性强、职业风险高的社会福利、精神卫生、禁毒戒毒、矫治帮教、卫生健康、纠纷调解、残障康复、应急处置等领域的政府购买打包价适当提高,解决了购买服务标准“一刀切”的现状。同时,对打包经费的使用进行了规范指引,促进优质合同延续,促进政府购买社会工作服务更加精准高效。


三是以社工人才库和社工职级薪酬体系为核心,完善人才动态监管体系。


提升社工服务水平,关键在于提升社工人才队伍的专业素养。为建立社工人才动态监管机制,促进社工人才队伍的职业化建设,《若干措施》提出依托市社会工作者协会,建立社工人才库(见图1),根据人才库的建设规划,我市社会工作从业人员备案和招聘录用信息都将统一在平台上予以公开。


人才库建设内容包括:健全持证上岗制度、建立从业人员招聘录用平台、健全职级体系和薪酬保障、加强人才队伍教育培训、完善人才激励机制和建立从业人员信用监管机制等加强人才队伍建设的系列举措。其中行业热议的“整体打包标准不低于16.3万元/人/年,社工薪酬指导价位8891元/月”,该标准目前在国内处于领先水平,相信随着购买标准的提升和职级薪酬体系的保障,将有效解决困扰社工人才队伍的瓶颈问题。人才动态监管机制的建立也将以更加公平公开的方式促进社工人才在机构间的合理流动,引导社工和机构向各专业领域深耕发展。


 

四是以社工服务项目库和评审评估机制为核心,完善社工服务监管体系。


《若干措施》创设市、区政府购买社工服务项目库(见图2)和评审委员会,评审委员会由民政、相关职能部门和社工行业的专家及专业人员组成,评审委员会办公室设在市、区民政部门。评审委员会每年定期召开评审会议,决定政府购买社工服务项目的入库、出库等事项,评审意见作为财政部门审核项目预算的重要参考。建立符合条件的专业服务项目入库和评估不合格项目出库的出入库机制,坚持服务项目的需求导向和专业导向;同时,市民政部门建立全市统一的社工服务项目评估标准,市、区民政部门对本级社工服务项目库内的所有政府购买项目在服务周期内开展专业评估。已对项目开展评估的,其他部门原则上不再重复评估,评估结果作为评审委员会审议项目出入库的重要参考。


各购买主体应根据政府购买服务的相关规定,开展履约评价,强化合同约束力,履约评价结果作为政府购买服务合同续期奖励、承接服务单位信用评价和评优激励的重要参考。通过从项目立项评审的前置专业审核和预算资金审核,到执行过程的专业评估,再到执行结束的履约评价,各职能部门既各司其职又紧密协作,保障政府购买服务全流程的规范管理,对提升政府购买服务的专业性和合规性具有重要意义。


 

 

《若干措施》在规范政府购买服务主体责任的同时强化了承接主体的主体责任,包括:强化登记审查、健全退出机制、加强资金监管、加强联合执法等方面,全链条、全过程加强对社工服务机构的监管,严密防范和惩处社工服务机构背离公益组织属性、超标提取管理费、恶意克扣和截留一线社工工资以及非法侵占、挪用、转移资产等违法违规行为。对承接主体的规范是政府购买社会服务监管体系中的重要环节。


三、《若干措施》对政府购买服务体制机制创新的现实意义


(一)较好地融合了政府岗位购买与项目购买的优势


岗位购买还是项目购买,一直是政府购买服务中需要权衡的问题。社会工作服务作为专业服务,服务质量的高低直接与服务提供的人员密切相关,合适的岗位匹配合适的社工人才是政府购买服务首要考虑的问题。深圳前期购买社工服务中也存在各职能部门购买岗位社工的形式,目前在国内也有地区采用劳务派遣等社工用人模式。但在合规性层面,一是《政府购买服务管理办法》(财政部令第102号)》明确规定购买主体的人员招、聘用,以劳务派遣方式用工,以及设置公益性岗位等事项不得纳入政府购买范围。二是劳务派遣形式的岗位购买对购买主体存在巨大的法律风险,包括被派遣劳动者“同工同酬”、“工作期间的侵权责任”、“工伤补偿”等法律风险。在实践中,深圳前期岗位购买导致的岗位行政化倾向也证明了现阶段项目制购买的势在必行。


福田区民政局举行社会工作骨干人员及本土机构能力提升培训班


基于上述法律合规性和实践中岗位购买的行政倾向,《若干措施》明确规定了实行社工服务项目制购买形式。为了避免以项目之名行劳务派遣之实,保障项目中作为服务直接提供者社工的质素,《若干措施》规范了项目中专业岗位的配比,明确上岗人员需要持社会工作者国家职业资格证书,而且明确职业水平证书的具体等级,避免“劣币驱逐良币”,即承接机构以低水平的职业水平评价资质人员去承接需要中高职业水平证书人员提供服务的情形。同时,为了落实对项目的监管,建立项目库与项目入库出库评审机制,从源头上保障入库项目的专业性,科学的安排服务质量管控机制,事前通过合同明确项目服务内容、服务标准、服务人员资质、考核指标,事中加强督导和专业评估,事后完善绩效评估机制,通过全过程的服务监管机制保障政府购买项目的增效提质。


(二)兼顾政府购买服务中专业人才队伍建设和社会组织规范培育


在政府购买公共服务过程中,社会组织具有重要地位和作用,社会组织既是联结政府和公民的桥梁,又是公共服务生产的核心主体,培育和支持社会组织的发展,为社会组织承接公共服务创造良好的平台和宽松的环境,是完善政府购买公共服务过程的关键环节。2014年《民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》(民发〔2014〕80号)中明确指出:民办社会工作服务机构是社会工作专业人才发挥作用的重要平台,是整合社会工作资源、提供社会工作服务的重要载体,是承接政府社会服务职能的重要依托。

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市民政局慈社处肖敏智调研员为福田区社会工作人才介绍新政策相关内容


在政府项目化购买的前提下,承接主体的能力高低直接关系到政府转移服务职能能否对现有服务提供方式进行创新,对服务质量和效率进行有效提升,其中承接政府购买服务的社会组织的现代治理结构、项目管理实施能力和直接服务提供者的个人素养和服务能力,都是能否实现质量和效率提升的关键因素,缺一不可。在政府购买服务中,兼顾社工人才队伍建设和培育规范社会组织,是实现政府购买服务的初衷,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出:“发挥群团组织和社会组织在治理体系中的作用,畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”是必然选择。


(三)探索社会服务政府供给兜底保障与社会供给结合的可能


服务经费来源是制约深圳社会工作服务发展的重要因素,在政策上为社会组织拓展经费创制发展空间也是供给侧改革的内容之一。《若干措施》在完善政府购买服务机制体制的同时,鼓励和支持企事业单位、基层社区、社会组织开发社会工作专业岗位,吸纳社会工作从业人员参与公共服务和基层社会治理,提出“推动社会工作服务由民生领域拓展到民生保障和社会治理领域,由特殊困难人群延伸到有需要人群。”这些规定一方面为社会工作的服务对象和生态空间的延展提供了发展空间,另一方面也为拓展社工服务经费来源畅通了社会化路径。


市区两级各部门、各单位代表参加了培训


纵观发达国家的社会服务经费(无直接的社工服务经费统计口径)来源,以英国为例,根据约翰.霍普金斯项目的研究,20世纪90年代末英国社会组织得到的资助总额中47%来自政府,45%来自收费,9%来自慈善捐款。而根据2018年市社会工作者协会的统计,全市社工服务机构经费来源中政府资助占比达到90%左右。社工服务机构对政府资源的过度依赖也与政府购买服务提质增效的目标相去甚远,社工机构不仅存在未有效提升服务质量和绩效等现况,甚至存在当拨款不及时等情况就会拖欠员工薪资,引发群体性风险。


如何真正激发承接主体的活力,打破承接主体的垄断性地位,引入更加广泛的社会力量,给予社会工作者和社工机构更加广阔的发展空间,具体包括提高专业能力,建构社会服务体系,参与有需要人群的社会服务提供。当然,提高专业能力是建立市场机制与服务平台的基本前提,所以,在政府供给机制改革后,深圳社工和社工机构当务之急是提升专业服务能力,社会组织也只有在提升专业服务能力的前提下,才能更好地承担起政府供给侧改革后承接主体的责任。《若干措施》针对困境弱势群体以政府购买财政保障的形式提供了保障,同时针对有需要人群的社会供给机制创设了空间,相信随着社工服务质量水平的提升,深圳社工服务的资金来源也将更加多元。

 

市社协张卓华秘书长对行业规范文件征求意见稿进行解读


《若干措施》是深圳社会工作继“1+7”文件后新的纲领性文件,社工服务供给侧改革的牵引和驱动,必将推动深圳社会工作行业的高质量发展。社工服务供给侧改革也将在政府职能转移、提高公共服务供给质量等方面发挥积极的示范作用。站在新时代,深圳社会工作行业将围绕党中央支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区和粤港澳大湾区建设的统一部署,提高认识、统一思想,向着建设中国特色社会主义先行示范区的方向前行,以民生幸福标杆作为社会工作行业站略定位,以高质量的社会工作服务参与社会治理,发挥社会工作人才队伍在社会服务和社会治理中的积极作用,使社会工作全面融入高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆、可持续发展先锋的深圳战略定位,助推深圳在营造共建共治共享的社会治理格局中持续“走在全国前列”,在深圳建设中国特色社会主义先行示范区的进程中贡献更多的专业力量。


来源:深圳市社会工作者协会

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